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国外慈善理论与实践对中国慈善事业的启示
2014-08-19 16:06:29   来源:   评论:0 点击:

慈善是人类共同的美德。中国古代慈善事业大多属于官办慈善,或者是在官方默许下的民办慈善;欧洲古代慈善大多是在宗教活动支撑下开展的,或者晚近时期国家主导下的宗教慈善;美国慈善活动的历史几乎和美国建国史
慈善是人类共同的美德。中国古代慈善事业大多属于官办慈善,或者是在官方默许下的民办慈善;欧洲古代慈善大多是在宗教活动支撑下开展的,或者晚近时期国家主导下的宗教慈善;美国慈善活动的历史几乎和美国建国史一样长。尽管慈善的诞生地不在美国,但在最近的一百年当中,美国慈善理论和实践无疑最受全球瞩目。下面,我将主要以美国为标本,从慈善组织的角度切入,研究分析国外慈善事业如何围绕慈善组织的理论、法律、监管进行的一系列实践,并在此基础上综述对中国慈善事业发展的启示。
      一、当代国外慈善理论
       二十世纪七、八十年代,韦斯布罗德的政府失灵理论、汉斯曼的市场失灵理论以及萨拉蒙的志愿失灵理论共同构成了西方慈善事业的经典理论。这三者的产生都遵循了“残余分析”的策略。也就是说,慈善部门的产生或者政府部门、市场部门的存在,并不是因为这些部门本身具有的某种特性,而是因为其它部门在应对人类需要的时候具有某种内在缺陷,导致某一部门无法完全满足人类需要。1987年,《非营利和志愿部门》杂志发表了一组文章,从理论层面探讨了政府、市场与慈善部门之间的关系问题。其后,越来越多的学者对此进行了研究,提出了相关的理论。学者杨(Young)提出,政府与非营利部门的关系可呈现补充型、合作型、竞争型等多种形态。学者高迪亚尼针对美国社会源源不断的慈善动力,用“道德环”的理论进行了解释。这一理论包括机会、繁荣、感激和公民慷慨四个要素。


  二、国外“慈善”对象与内容的拓展


  慈善的诞生是与社会“弱势群体”紧密相连的。英国慈善在十八世纪及之前,更多关注女性、儿童、老人、流浪者、疾病患者等群体,关注点也更多集中在扫盲、健康、收容、养老等问题。当代国外慈善从内容的广度和深度上都有了很大发展。广度上,慈善虽然仍关注社会弱势群体的诸多需要,但在教育、健康、养老等方面的内容有了极大丰富。这表现为慈善关注点从基础教育拓展至高等教育、身体健康拓展至心理健康等。深度上,慈善不仅仅是局限于解决弱势群体“吃饱、穿暖、活着”的问题,更多的是着眼于对弱势群体进行“赋权”,提升他们的生存能力。在我国改革开放的初期,世界主要大国已进入了慈善组织和慈善事业兴盛的年代。截至2010年,美国共有近130万个公共慈善组织和私立基金会,相较二十年前的51万增长了150%。在西方发达国家,慈善事业在经济社会发展方面发挥着不可忽视的作用。


  三、国外慈善事业中政府角色的转变


  十九世纪上半叶及之前,欧美国家主要是由国家、宗教和社会交织而成的“混合慈善”,即由国家主导的“福利”囊括了由宗教和社会主导的“慈善”。从十九世纪中叶开始的一个世纪内,国家和社会、福利与慈善的关系开始逐步明晰。在英国,工业革命的余波使得国家在解决贫穷、健康等社会问题中开始扮演主角;与此同时,宗教以及社会组织在慈善事业中扮演了配角。二战之后,国家与社会在慈善事业中的力量对比发生了细微的变化,慈善作为一种社会性的力量前所未有地登上了历史前台,发生了传统向当代的转向。 “慈善”发展到今天,它已经不再是政府行为,而是社会行为或者叫民间行为。它所调动和运用的资源主要来自社会;它所采用的运作模式是由社会主导。因此,慈善事业有别于国家社会保障,它是对国家履行自身功能的一种补充。但在国外慈善实践中,离开了国家的管理、法律的构建、服务的购买、信息的提供,慈善运作同样有可能寸步难行。


  四、美国慈善组织的法律规制与监管


  当今世界慈善事业最发达的国家是美国。在美国,慈善事业是一项有着相当社会地位的事业。


  1、501(c)(3)条款对慈善组织的界定


  美国的法律体系中并没有一部独立的关于慈善的法律,对慈善组织以及慈善行为规制的法律职能都由《国内税收法典》来承担。在该法中,与慈善以及慈善组织最为紧密相关的则是501(c)(3)条款。该条款对慈善组织进行了严格定义。在美国,一个慈善组织要使自身具有合法性,必须具备六个条件:即必须以非营利为目的,即满足该条款中列举的一项或者多项目的;该组织为了非营利目的而成立;主要围绕非营利目的开展活动;禁止分配利益,即不能让任何能够控制该慈善组织或能对其产生实质性影响的人受益;不得参与竞选,即不支持或反对任何公职候选人;不得进行实质性游说活动,即不对立法进行实质性的支持或者反对。出于征税方式的不同,美国慈善组织在税务部门登记注册时被区分为私人基金会与公共慈善组织。前者主要负责资金的募集,以及向各种公共慈善组织进行资金捐赠或者项目资助;后者主要负责具体慈善服务提供或者项目运作。


  2、税收政策


  美国法律关于公共慈善组织和私人基金会的税收政策是分而治之的。前者的核心部分由免税部分、利益冲突人及超额利益交易三个部分构成,后者的核心部分由利益冲突人、自我交易、法定支出及高风险投资四个部分构成。两者共同的地方在于,税法赋予的慈善地位可以确保慈善组织就其慈善收入而言,可以享受税收上的免除。对于捐款的个体而言,税法也对其税收优惠做出了规定,对于捐款的企业同样如此。值得重视的是,美国立法者在限制慈善组织财富流向方面煞费苦心,严格防止相关公民或者法人利用税收优惠政策而逃避税收,并为此规定了严厉的处罚措施。


  3、监管方式


  美国对慈善组织的监管分为两个方面。一是国家监管。在联邦政府这一级主要由国家税务局下面的免税与政府实体部门负责实施管理。美国税法规定,凡是年净收入超过25000美元的非营利性组织,都要向美国国税局递交990表格,通过这种方式进行年度审查。在990表格中,所有的项目都涉及免税地位维持的关键要素。由于990表格是一份向公众完全公开的表格,因此国税局同样将美国公众纳入到了政府的管理体系之中。在州一级,检察长有权要求非营利部门提供必要的信息,以防止非营利部门违反税法以及各州的相关规定,避免董事会成员滥用手中的权力。二是行业自律。美国社会有着根深蒂固的结社传统,在慈善领域存在着众多由民间力量发起的中间组织,他们担负着信息提供、行业监督、规范制定等职能。一方面为慈善组织的运作提供标准化的操作方式,另一方面为社会的捐赠行为提供了向导。比较有名的如福音教会的财务理事会、国家基金募集协会、美国基金会理事会,目前名为WGA的行业组织在美国慈善事业中发挥着重要的管理和引导作用。


  五、国外慈善理论与实践对中国慈善事业的启示


  改革开放以来特别是近年来我国慈善事业发展突飞猛进。据统计,2006年全社会慈善捐赠额为100亿元,2011年增至845亿元。但与发达国家或者一些发展中国家相比,与我国自身的经济规模相比,我们的公益慈善捐赠水平仍然偏低,慈善事业发展还面临着一些困境。在法律建设方面,一些核心概念和核心问题的界定还不明晰,一些具体问题的规定还比较抽象。比如法律禁止慈善组织运用所得资源进行营业性活动,但并未对营业性活动进行具体说明;法律尚没有就利益冲突人与自我交易进行界定,这给慈善组织利用税收优惠政策进行不当牟利提供了可能;对违反法律的行为还缺乏有力的纠正和处罚措施。在监管方面,现行体制下政府是单一管理主体,缺少行业管理和市场竞争机制,而且政府管理常常陷于被动,不太适应慈善事业迅速发展的趋势。对照国外特别是美国的慈善理论与实践,我们认为有六个方面的启示值得思考。


  启示之一:不断深化慈善事业内涵


  现代慈善是一项介于国家、企业之外第三部门的事业。它应该在国家和企业所能提供的社会服务之外,选择那些能够满足广大人民群众根本需求的服务内容。新形势下的慈善事业仍然要优先关注贫困群体基本生存权和基本发展权,逐步将注意力向环境保护、自然科学和社会科学研究等领域延伸,达到从根本上改善人民群众生活质量、促进人类进步的目的。


  启示之二:加快建设健全中国慈善法律


  当前,中国慈善事业亟需一部具有高整合度的法律。该法应当坚持原则性和操作性相结合,规定唯一的部门来加以监督实施;建议借鉴美国、加拿大的立法,将基金会和公共慈善组织区分开来,明确各自的职能,严格限制财务收支;从法律上保证个人慈善捐赠在税收上的优惠政策,鼓励个人进行慈善捐赠;必须对“营利”问题做出明确规定,坚持以非营利为目的,但允许慈善组织具有一定的造血功能,限制其收入用于慈善服务。


  启示之三:着力增强中国慈善组织公信力


  近几年,中国慈善事业面临的一大问题是公信力存疑。当前,要着重从慈善组织的合法性和信任度入手,加强公信力建设。合法性的获得可以从慈善组织的价值、权威和制度三个方面切入。价值主要体现在“公益”方面,权威主要是通过社会声望高、公众形象佳的人物来展现,制度则主要通过建立一套专业化、程式化的操作流程来实现。慈善组织的信任度主要从慈善组织的责任感、透明度以及专业能力三个方面来切入。责任感表现为在政府、市场、家庭提供社会福利缺失的地方运用慈善的手段加以弥补;透明度表现为一种透明化的理念和行为方式;专业能力更多的是表现为专业化的工作团队和专业化的工作方式。


  启示之四:切实改进中国慈善监管方式


  建议增强政府监管和行业监管的合力。当前,要着重做好慈善组织信息收集和公开工作,可以考虑将信息的整理与公开交由行业组织来承担,解决慈善组织与管理部门、公众之间的信息不对称问题。建议稳步推行部分慈善组织直接向民政部门申请登记制度,积极开展慈善组织目标管理工作,加大对违规行为的处罚力度。


  启示之五:积极推进政府购买服务


  在加强社会建设进程中,政府可适应“小政府、大社会”的要求,将一些适合转移的职能交由慈善组织来承接,以扶持慈善组织的发展壮大。在购买服务过程中,要注意发挥市场机制的作用。适当的时候,政府应主导建立一个健全的慈善项目招标体系,公开透明地选择“消费”慈善项目。在项目购买中,要有意识地引导公共慈善组织专业化、多元化发展。


  启示之六:大力构建中国特色慈善文化


  我们在学习、思考和借鉴国外慈善制度的同时,不能忽视其所植根的具体社会环境。一般而言,欧洲的慈善文化更多地植根于基督教的土壤中。中国从来不缺慈善文化,今天中国在发展自己慈善事业的时候,必须重视构建本土的慈善文化。建设慈善文化,不仅仅是政府的责任、企业的责任,同时也是慈善组织的责任,更是社会公众的责任。只有在这些多元主体的共同努力下,中国的慈善文化才可能日益繁荣、慈善事业才可能蓬勃发展。

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